Verfasser: Ralf Meschke.
Der Standoff am Scarborough Shoal hatte den Philippinen 2012 gezeigt, wie begrenzt ihre Möglichkeiten waren, eigene Positionen auf See praktisch durchzusetzen. Für Manila ergaben sich daraus vor allem drei Konsequenzen:
Bilaterale Gespräche hatten die veränderte Zugangslage nicht rückgängig gemacht.
Eine direkte Konfrontation mit dem deutlich stärkeren China war riskant.
Die Philippinen suchten deshalb ein Verfahren, in dem nicht die Zahl der eingesetzten Schiffe, sondern die Regeln des internationalen Seerechts maßgeblich sein sollten.
Am 22. Januar 2013 leiteten die Philippinen ein Schiedsverfahren nach dem UN-Seerechtsübereinkommen UNCLOS ein. Scarborough Shoal war ein wichtiger politischer Auslöser, aber das Verfahren war wesentlich breiter angelegt. Es betraf Chinas behauptete historische Rechte, die Nine-Dash Line, den rechtlichen Status verschiedener Riffe und Untiefen sowie konkrete chinesische Handlungen im Südchinesischen Meer.
Von der politischen Sackgasse zur Rechtsstrategie
Die Philippinen standen vor einem grundsätzlichen Problem. Sie konnten eigene Schiffe entsenden, diplomatisch protestieren und auf ihre Rechtsposition verweisen. China konnte seine Präsenz auf See jedoch mit deutlich größeren maritimen und staatlichen Mitteln aufrechterhalten.
Ein internationales Verfahren bot Manila eine andere Form der Auseinandersetzung. Der Streit sollte zumindest teilweise von der tatsächlichen Machtverteilung auf See gelöst und in konkrete Rechtsfragen übersetzt werden. Der damalige Außenminister Albert del Rosario bezeichnete das internationale Recht später ausdrücklich als einen Ausgleich, der kleineren Staaten ermögliche, mächtigeren Staaten rechtlich auf gleicher Ebene gegenüberzutreten.
Der Rechtsweg war dennoch kein sicherer Sieg. Das Tribunal hätte sich für unzuständig erklären können. Selbst ein erfolgreicher Schiedsspruch würde chinesische Schiffe nicht automatisch vertreiben oder die tatsächliche Kontrolle über umstrittene Gebiete verändern.
Für Manila bestand der mögliche Nutzen zunächst darin, verbindlich klären zu lassen:
- Welche maritimen Rechte lässt UNCLOS zu?
- Welche Bedeutung können behauptete historische Rechte daneben noch besitzen?
- Welche Meereszonen können einzelne Riffe und andere maritime Merkmale erzeugen?
- Waren bestimmte chinesische Handlungen mit UNCLOS vereinbar?
Die Philippinen erklärten, dass jahrelange bilaterale, regionale und diplomatische Gespräche keine Lösung gebracht hätten. Das Schiedsverfahren wurde deshalb als friedlicher, regelgebundener Ausweg aus einer politischen Sackgasse dargestellt.
Warum Manila nicht einfach nach dem Eigentümer der Inseln fragte
Das Verfahren konnte nicht den gesamten Konflikt im Südchinesischen Meer lösen.
UNCLOS regelt vor allem die Rechte und Pflichten von Staaten auf den Meeren.
Das Übereinkommen legt unter anderem fest,
- wie breit ein Küstenmeer sein kann,
- welche Rechte in einer ausschließlichen Wirtschaftszone gelten,
- welche Bedeutung der Festlandsockel besitzt,
- welche Meereszonen Inseln, Felsen und andere maritime Merkmale erzeugen können,
- welche Pflichten Staaten beim Schutz der Meeresumwelt haben.
UNCLOS entscheidet dagegen nicht darüber, welchem Staat eine Insel oder ein anderes Landgebiet gehört. Auch eine vollständige Seegrenze zwischen China und den Philippinen sollte das Tribunal nicht ziehen.
Die Philippinen konnten deshalb nicht einfach beantragen:
Wem gehören die Inseln und Riffe im Südchinesischen Meer?
Sie mussten ihre Anträge enger formulieren. Statt nach territorialer Souveränität fragten sie beispielsweise:
Welche Meereszonen kann ein bestimmtes Riff nach UNCLOS überhaupt erzeugen?
Und statt eine Grenze ziehen zu lassen, fragten sie:
Verstößt eine konkrete chinesische Handlung gegen Rechte, die den Philippinen nach UNCLOS zustehen?
Diese Zerlegung des Konflikts in einzelne Rechtsfragen war der Kern der philippinischen Strategie. Das Tribunal stellte später fest, dass das Vorhandensein territorialer Streitigkeiten nicht automatisch bedeutete, dass jede seerechtliche Frage ebenfalls eine Entscheidung über Souveränität erforderte.
22. Januar 2013: Das Verfahren beginnt
Am 22. Januar 2013 übergab das philippinische Außenministerium dem chinesischen Botschafter in Manila eine diplomatische Note mit der Notification and Statement of Claim. Darin teilten die Philippinen China mit, dass sie ein Schiedsverfahren nach Artikel 287 und Anhang VII von UNCLOS einleiteten.
Die philippinische Regierung erklärte, sie wolle insbesondere die Vereinbarkeit der Nine-Dash Line mit UNCLOS prüfen lassen und China dazu bewegen, Handlungen zu unterlassen, die nach philippinischer Auffassung die eigenen souveränen Rechte und Zuständigkeiten verletzten.
Anhang VII sieht vor, dass ein Vertragsstaat ein Schiedsverfahren durch eine schriftliche Mitteilung an den anderen beteiligten Staat einleiten kann. Die Mitteilung muss den Streitgegenstand, den Anspruch und dessen rechtliche Grundlage benennen.
China wies die Notifikation am 19. Februar 2013 zurück und sandte sie an die Philippinen zurück. Peking erklärte, das Verfahren weder anzunehmen noch daran teilzunehmen. Diese Haltung behielt China während des gesamten Verfahrens bei.
Wie die philippinische Presse auf die Einreichung reagierte
Die ersten philippinischen Medienberichte wurden stark von der Kommunikationsstrategie der Regierung geprägt. Große Medien veröffentlichten ausführlich den Fragen-und-Antworten-Katalog des Außenministeriums. Darin wurde der Rechtsweg als friedliche Möglichkeit dargestellt, die Nine-Dash Line prüfen zu lassen und die philippinischen Rechte nach UNCLOS zu schützen.
Auch die breite politische Unterstützung fand große Aufmerksamkeit. Senat und Repräsentantenhaus verabschiedeten Resolutionen zugunsten des Verfahrens. In der Berichterstattung wurde der Rechtsweg häufig als letzte friedliche Möglichkeit bezeichnet, nachdem politische und diplomatische Bemühungen keine Lösung gebracht hätten.
In Kommentaren überwog zunächst ein zustimmender und teilweise patriotischer Ton. Einzelne Beiträge riefen die Bevölkerung dazu auf, sich hinter die Regierung zu stellen, und stellten das Verfahren als friedliche Antwort auf Chinas maritime Überlegenheit dar.
Gleichzeitig gab es Sorgen vor möglichen chinesischen Reaktionen. Ein Leitartikel des zur Philippine-Star-Gruppe gehörenden Freeman deutete Äußerungen aus Peking als Warnung und fragte nach politischen und sicherheitspolitischen Folgen des philippinischen Schrittes.
Als China das Verfahren im Februar 2013 zurückwies, konzentrierten sich die Meldungen darauf, ob und wie das Verfahren ohne chinesische Beteiligung weitergehen konnte. Eine grundlegende Ablehnung des Rechtswegs dominierte die großen philippinischen Medien zu diesem Zeitpunkt nicht. Kritische Fragen betrafen vor allem die Durchsetzbarkeit einer späteren Entscheidung und mögliche Gegenmaßnahmen Chinas.
Warum ein Staat das Verfahren allein einleiten konnte
Internationale Gerichtsverfahren setzen häufig voraus, dass beide Staaten der Anrufung eines Gerichts für den konkreten Streit zustimmen. Bei UNCLOS ist die Konstruktion teilweise anders.
Mit dem Beitritt zum Seerechtsübereinkommen akzeptieren Vertragsstaaten grundsätzlich auch das darin festgelegte System der Streitbeilegung. Artikel 287 nennt vier mögliche Verfahren:
- den Internationalen Seegerichtshof,
- den Internationalen Gerichtshof,
- ein Schiedsgericht nach Anhang VII,
- ein besonderes Schiedsgericht nach Anhang VIII für bestimmte Fachgebiete.
Weder die Philippinen noch China hatten durch eine Erklärung dasselbe andere Verfahren gewählt. Nach Artikel 287 galten sie deshalb für diesen Fall als dem Schiedsverfahren nach Anhang VII unterworfen. Das Tribunal stellte 2015 fest, dass der Streit auf dieser Grundlage ordnungsgemäß einem Schiedsgericht vorgelegt worden war.
Manila benötigte daher nicht zuerst eine neue Zustimmung Chinas zur Einleitung des konkreten Verfahrens. Ob das Tribunal über jeden einzelnen Antrag tatsächlich entscheiden durfte, musste es allerdings selbst prüfen.
Kein Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof
Das Verfahren wird häufig verkürzt als „Urteil von Den Haag“ oder als Entscheidung eines „UN-Gerichts“ bezeichnet. Das ist verständlich, aber ungenau.
Die Philippinen riefen weder den Internationalen Gerichtshof noch den Internationalen Seegerichtshof an. Stattdessen wurde für den konkreten Streit ein eigenes Schiedsgericht nach Anhang VII von UNCLOS gebildet.
Das Tribunal bestand aus fünf Mitgliedern und war keine dauerhaft bestehende Kammer. Es war eigens für das Verfahren zwischen den Philippinen und China zusammengesetzt worden.
Auch der Ständige Schiedshof ist kein Gericht der Vereinten Nationen. Das Verfahren beruhte auf einem UN-Übereinkommen, wurde aber von einem eigenständigen Schiedsgericht entschieden.
Welche Rolle der Ständige Schiedshof spielte
Der englische Name des Ständigen Schiedshofs lautet Permanent Court of Arbitration, abgekürzt PCA. Trotz dieses Namens war der PCA in diesem Verfahren nicht selbst das entscheidende Gericht.
Er übernahm die Funktion des Registers und unterstützte das Schiedsgericht organisatorisch. Dazu gehörten unter anderem:
- die Verwaltung der Verfahrensunterlagen,
- die Kommunikation mit den Beteiligten,
- die Organisation der Anhörungen,
- die Veröffentlichung von Verfahrensdokumenten,
- die administrative Unterstützung des Tribunals.
Die rechtlichen Entscheidungen traf das fünfköpfige Schiedsgericht, nicht der PCA als Institution. Der PCA beschreibt das Verfahren dementsprechend als von ihm administriertes Schiedsverfahren.
Die Formulierung „Schiedsverfahren in Den Haag“ ist deshalb richtig. Sie sollte aber nicht den Eindruck erwecken, der Internationale Gerichtshof habe über den Fall entschieden.
Warum China nicht am Verfahren teilnahm
Am 7. Dezember 2014 veröffentlichte die chinesische Regierung ein ausführliches Positionspapier. Darin erklärte sie, weshalb sie das Tribunal für unzuständig hielt und das Verfahren nicht akzeptierte.
Die chinesische Argumentation beruhte im Wesentlichen auf drei Punkten.
Der Streit betreffe in Wahrheit territoriale Souveränität
Nach chinesischer Auffassung versuchten die Philippinen, einen Streit über die Zugehörigkeit von Inseln und anderen maritimen Merkmalen als Streit über UNCLOS darzustellen.
Peking argumentierte, dass zunächst geklärt werden müsse, welche Landgebiete zu China gehörten. Erst danach könne beurteilt werden, welche maritimen Rechte daraus entstünden. Da UNCLOS keine territorialen Souveränitätsfragen entscheide, könne auch das Tribunal die philippinischen Anträge nicht behandeln.
Die Beteiligten hätten Verhandlungen vereinbart
China berief sich auf bilaterale Erklärungen sowie auf die 2002 zwischen China und den ASEAN-Staaten vereinbarte Erklärung über das Verhalten der Parteien im Südchinesischen Meer.
Nach chinesischer Auffassung hatten sich die Beteiligten verpflichtet, ihre Streitigkeiten durch direkte Verhandlungen zu lösen. Die einseitige Einleitung des Schiedsverfahrens habe diese Vereinbarungen verletzt.
Die Anträge beträfen letztlich eine maritime Grenzziehung
China hatte 2006 bestimmte Kategorien von Streitigkeiten, darunter maritime Grenzziehungen, von den verpflichtenden Verfahren nach UNCLOS ausgenommen.
Peking vertrat deshalb die Auffassung, die Philippinen könnten diese Ausnahme nicht dadurch umgehen, dass sie den größeren Konflikt in einzelne Rechtsfragen zerlegten. Die Anträge seien Bestandteil eines umfassenden Streits über sich überschneidende Meeresgebiete und fielen deshalb unter die chinesische Ausnahmeerklärung.
China betonte ausdrücklich, dass die Veröffentlichung des Positionspapiers keine formelle Teilnahme am Verfahren darstelle.
Nichtteilnahme beendet ein Verfahren nicht
Chinas Abwesenheit verhinderte die Fortsetzung des Verfahrens nicht.
Artikel 9 von Anhang VII UNCLOS regelt ausdrücklich, was geschieht, wenn eine Partei nicht erscheint oder ihren Standpunkt nicht vor dem Tribunal verteidigt. Die andere Partei kann die Fortsetzung des Verfahrens verlangen. Das Fernbleiben einer Seite ist kein Grund, das Verfahren automatisch zu beenden.
Das bedeutete jedoch nicht, dass die Philippinen automatisch gewannen.
Das Tribunal musste sich selbst davon überzeugen,
dass es für den jeweiligen Antrag zuständig war,
dass die behaupteten Tatsachen ausreichend belegt waren,
dass der Antrag rechtlich begründet war.
Es durfte die philippinische Darstellung nicht allein deshalb übernehmen, weil China nicht im Verhandlungssaal erschien.
Chinas Argumente blieben Teil des Verfahrens
Obwohl China keine Verfahrensvertreter entsandte und keine formellen Schriftsätze als teilnehmende Partei einreichte, konnte das Tribunal die chinesische Position nicht ignorieren.
Es berücksichtigte unter anderem:
- diplomatische Noten Chinas,
- öffentliche Erklärungen der chinesischen Regierung,
- das Positionspapier vom Dezember 2014,
- Schreiben des chinesischen Botschafters in den Niederlanden,
- weitere öffentlich zugängliche chinesische Rechtsauffassungen.
Das Tribunal behandelte diese Äußerungen inhaltlich wie Einwände gegen seine Zuständigkeit, ohne China deshalb als formell teilnehmende Partei anzusehen.
Die Abwesenheit Chinas ersparte dem Tribunal daher nicht die Auseinandersetzung mit der chinesischen Argumentation.
Wie Manila den Konflikt in Rechtsfragen zerlegte
Am 30. März 2014 reichten die Philippinen ihr umfangreiches Memorial ein. Darin formulierten sie fünfzehn Anträge.
Diese Anträge lassen sich in drei große Bereiche einteilen:
- Reichweite chinesischer Ansprüche und rechtlicher Status maritimer Merkmale,
- konkrete chinesische Handlungen,
- Verschärfung des Streits und künftiges Verhalten.
Die folgende Übersicht gibt die Anträge in vereinfachter deutscher Sprache wieder. Maßgeblich ist die Fassung, die das Tribunal bei seiner Zuständigkeitsentscheidung von 2015 prüfte. Der fünfzehnte Antrag wurde auf Aufforderung des Tribunals später enger formuliert.
Die fünfzehn philippinischen Anträge lassen sich in drei Themenblöcke ordnen. Die ausführlichen Einzelfragen werden im Text erläutert.
Die fünfzehn Anträge der Philippinen
Maritime Ansprüche und Status der Riffe
1. Maritime Rechte dürfen nicht über UNCLOS hinausgehen
Die Philippinen wollten feststellen lassen, dass Chinas maritime Ansprüche ebenso wie die philippinischen Ansprüche durch UNCLOS begrenzt werden.
Kein Vertragsstaat sollte demnach im Südchinesischen Meer weitergehende maritime Rechte beanspruchen können, als das Seerechtsübereinkommen zulässt.
2. Historische Rechte innerhalb der Nine-Dash Line
Das Tribunal sollte klären, ob Chinas Berufung auf souveräne Rechte, Zuständigkeiten oder historische Rechte innerhalb der Nine-Dash Line mit UNCLOS vereinbar war.
Die Philippinen beantragten, solche Ansprüche für rechtlich unwirksam zu erklären, soweit sie über die geografischen und inhaltlichen Grenzen der nach UNCLOS möglichen chinesischen Meereszonen hinausgingen.
3. Scarborough Shoal erzeugt keine eigene ausschließliche Wirtschaftszone
Manila wollte feststellen lassen, dass Scarborough Shoal weder eine eigene ausschließliche Wirtschaftszone noch einen eigenen Festlandsockel erzeugen kann.
Damit sollte nicht entschieden werden, wem Scarborough Shoal gehört. Es ging ausschließlich darum, welche Meereszonen das Riff nach UNCLOS hervorbringen kann.
4. Mischief Reef, Second Thomas Shoal und Subi Reef sind Niedrigwassererhebungen
Die Philippinen beantragten festzustellen, dass diese drei Merkmale bei Flut nicht über Wasser liegen.
Als Niedrigwassererhebungen sollten sie deshalb kein eigenes Küstenmeer, keine ausschließliche Wirtschaftszone und keinen Festlandsockel erzeugen. Nach dem philippinischen Antrag konnten sie auch nicht durch bloße Besetzung zu eigenständigem Landterritorium werden.
5. Mischief Reef und Second Thomas Shoal liegen in philippinischen Meereszonen
Manila wollte feststellen lassen, dass Mischief Reef und Second Thomas Shoal zur ausschließlichen Wirtschaftszone und zum Festlandsockel der Philippinen gehören.
Dieser Antrag setzte voraus, dass kein anderes natürliches Merkmal in der Umgebung eine eigene ausschließliche Wirtschaftszone erzeugen konnte, die sich mit den philippinischen Zonen überschnitt.
6. Gaven Reef und McKennan Reef sind Niedrigwassererhebungen
Die Philippinen beantragten, Gaven Reef und McKennan Reef einschließlich Hughes Reef als Niedrigwassererhebungen einzuordnen.
Sie sollten keine eigenen Meereszonen erzeugen. Ihre Niedrigwasserlinien könnten allenfalls bei der Berechnung des Küstenmeeres benachbarter Inseln berücksichtigt werden.
7. Johnson Reef, Cuarteron Reef und Fiery Cross Reef erzeugen keine ausschließliche Wirtschaftszone
Das Tribunal sollte feststellen, dass diese drei Merkmale keine eigene ausschließliche Wirtschaftszone und keinen eigenen Festlandsockel erzeugen können.
Auch hier ging es nicht um die territoriale Zugehörigkeit, sondern um die nach UNCLOS mögliche Reichweite der von den Merkmalen ausgehenden Meereszonen.
Konkrete chinesische Handlungen
8. Eingriffe in philippinische Ressourcenrechte
Die Philippinen warfen China vor, die Ausübung philippinischer Rechte an lebenden und nicht lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone und auf dem Festlandsockel behindert zu haben.
Dazu gehörten nach philippinischer Darstellung Eingriffe in Fischerei- und Erkundungstätigkeiten.
9. Nutzung philippinischer Ressourcen durch chinesische Staatsangehörige und Schiffe
Manila wollte feststellen lassen, dass China nicht verhindert hatte, dass chinesische Staatsangehörige und Schiffe lebende Ressourcen innerhalb der ausschließlichen Wirtschaftszone der Philippinen nutzten.
Der Vorwurf richtete sich damit nicht nur gegen chinesische Staatsschiffe, sondern auch gegen die unterlassene Kontrolle chinesischer Fischer und anderer privater Akteure.
10. Behinderung traditioneller Fischerei am Scarborough Shoal
Die Philippinen beantragten festzustellen, dass China philippinische Fischer rechtswidrig an ihrer traditionellen Fischerei am Scarborough Shoal gehindert hatte.
Dieser Antrag knüpfte unmittelbar an die Folgen des Standoffs von 2012 an.
11. Verletzung von Pflichten zum Schutz der Meeresumwelt
Manila warf China vor, seine Verpflichtungen zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt am Scarborough Shoal und am Second Thomas Shoal verletzt zu haben.
Dabei ging es unter anderem um schädliche Fangmethoden und die Entnahme geschützter oder ökologisch wichtiger Meeresressourcen.
12. Bau- und Besetzungstätigkeiten am Mischief Reef
Die Philippinen wollten feststellen lassen, dass chinesische Bau- und Besetzungsmaßnahmen am Mischief Reef gegen mehrere Bestimmungen von UNCLOS verstießen.
Der Antrag betraf:
- die Regeln über künstliche Inseln, Anlagen und Bauwerke,
- die Verpflichtung zum Schutz der Meeresumwelt,
- den Versuch, eine nicht als eigenständiges Landgebiet aneignungsfähige Erhebung in Besitz zu nehmen.
13. Gefährliche Manöver am Scarborough Shoal
Manila warf chinesischen Behördenfahrzeugen vor, in der Nähe des Scarborough Shoal gefährlich manövriert und dadurch ein ernstes Kollisionsrisiko für philippinische Schiffe verursacht zu haben.
Das Tribunal sollte feststellen, ob China damit seine Verpflichtungen aus UNCLOS verletzt hatte.
Verschärfung des Streits und künftiges Verhalten
14. Verschärfung des Streits am Second Thomas Shoal
Die Philippinen warfen China vor, den Konflikt nach Beginn des Schiedsverfahrens weiter verschärft und ausgeweitet zu haben.
Genannt wurden insbesondere:
- Behinderungen der philippinischen Schifffahrt am Second Thomas Shoal,
- Versuche, den Personalwechsel und die Versorgung der dort stationierten philippinischen Kräfte zu verhindern,
- Gefährdungen der Gesundheit und Sicherheit des philippinischen Personals.
15. China soll weitere rechtswidrige Ansprüche und Tätigkeiten unterlassen
Der letzte Antrag verlangte allgemein, China müsse von weiteren rechtswidrigen Ansprüchen und Handlungen Abstand nehmen.
Diese Formulierung war sehr weit. Das Tribunal konnte zunächst nicht eindeutig erkennen, welche konkreten Ansprüche und Tätigkeiten damit vollständig erfasst werden sollten. Es forderte die Philippinen deshalb später auf, den Antrag zu präzisieren und enger zu fassen.
Warum die Anträge so kompliziert formuliert waren
Auf den ersten Blick wirken einige Anträge unnötig technisch. Gerade diese genaue Formulierung war jedoch Voraussetzung dafür, dass das Tribunal sie überhaupt prüfen konnte.
Ein Beispiel ist Mischief Reef.
Die Philippinen beantragten nicht:
Mischief Reef gehört den Philippinen.
Eine solche Aussage hätte eine Entscheidung über territoriale Souveränität erfordert.
Stattdessen argumentierten sie:
Mischief Reef ist eine Niedrigwassererhebung, erzeugt keine eigenen Meereszonen und liegt in einem Gebiet, das aufgrund der philippinischen Küste zur ausschließlichen Wirtschaftszone und zum Festlandsockel der Philippinen gehört.
Damit wurde aus einer möglichen Eigentumsfrage eine Frage nach dem natürlichen Status des Riffs und den daraus folgenden Rechten nach UNCLOS.
Ähnlich war es bei Scarborough Shoal. Manila verlangte keine Entscheidung darüber, welchem Staat das Riff gehört. Die Philippinen wollten klären lassen,
- welche Meereszonen Scarborough erzeugen kann,
- ob dort traditionelle Fischereirechte bestehen,
- ob chinesische Schiffe philippinische Fischer rechtswidrig behindert hatten,
- ob gefährliche Manöver gegen seerechtliche Verpflichtungen verstießen.
Diese juristische Zerlegung ermöglichte eine Prüfung einzelner Teile des Konflikts, ohne den territorialen Gesamtstreit entscheiden zu müssen.
Zuständigkeit ist noch kein Urteil in der Sache
Bei internationalen Verfahren müssen mehrere Ebenen unterschieden werden.
Zuständigkeit
Die Zuständigkeit beantwortet die Frage:
Darf dieses Tribunal über diesen Antrag entscheiden?
Dafür musste geprüft werden, ob der Streit die Auslegung oder Anwendung von UNCLOS betraf und ob keine Ausnahme das Verfahren ausschloss.
Zulässigkeit
Die Zulässigkeit beantwortet die Frage:
Kann dieser konkrete Antrag in der vorgelegten Form und unter den gegebenen Umständen behandelt werden?
Ein Tribunal kann grundsätzlich für ein Themengebiet zuständig sein, einen einzelnen Antrag aber dennoch als unzulässig ansehen.
Entscheidung in der Sache
Erst danach geht es um die eigentliche Rechtsfrage:
Ist der Antrag tatsächlich und rechtlich begründet?
Die Feststellung der Zuständigkeit bedeutete deshalb noch nicht, dass die Philippinen den jeweiligen Antrag gewonnen hatten.
Die Anhörung im Juli 2015
Vom 7. bis 13. Juli 2015 führte das Tribunal in Den Haag eine Anhörung über seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der philippinischen Anträge durch.
China nahm nicht teil. Das Tribunal prüfte dennoch die im chinesischen Positionspapier und in anderen Mitteilungen enthaltenen Einwände. Es stellte den Philippinen zudem eigene Fragen und untersuchte auch mögliche Zuständigkeitsprobleme, die China nicht ausdrücklich vorgebracht hatte.
Die regionale Bedeutung des Verfahrens zeigte sich auch im Zuschauerraum. Vertreter aus Vietnam, Malaysia, Indonesien, Thailand und Japan verfolgten die Anhörung als Beobachter. Außenminister del Rosario wies in seiner Eröffnungsrede ausdrücklich auf ihre Anwesenheit hin.
Die Nine-Dash Line zeigt, warum das Verfahren auch für andere Staaten der Region von unmittelbarem Interesse war. Vor allem Vietnam, Malaysia und Indonesien sahen eigene maritime Interessen durch die weitreichenden chinesischen Ansprüche berührt.
Vor allem für Vietnam, Malaysia und Indonesien waren die behandelten Rechtsfragen von unmittelbarem Interesse. Chinas weitreichende Ansprüche berührten auch Meeresgebiete und maritime Interessen dieser Staaten. Eine Entscheidung über historische Rechte, die Nine-Dash Line und die möglichen Meereszonen der Spratly-Merkmale konnte deshalb weit über das Verhältnis zwischen Manila und Peking hinauswirken.
Bei der späteren Anhörung zur Hauptsache im November 2015 war der Kreis noch größer. Dort waren Vertreter Australiens, Indonesiens, Japans, Malaysias, Singapurs, Thailands und Vietnams als Beobachter anwesend.
Die Beobachterstaaten warteten damit nicht nur auf eine Entscheidung in einem bilateralen Streit. Sie erwarteten zugleich Hinweise darauf, wie UNCLOS auf weitreichende chinesische Ansprüche im gesamten Südchinesischen Meer angewendet werden würde.
29. Oktober 2015: Das Tribunal entscheidet über seine Zuständigkeit
Am 29. Oktober 2015 veröffentlichte das Tribunal seine einstimmige Entscheidung über Zuständigkeit und Zulässigkeit.
Es stellte zunächst fest:
- Das Schiedsgericht war ordnungsgemäß nach Anhang VII von UNCLOS gebildet worden.
- Chinas Nichtteilnahme entzog dem Tribunal nicht die Zuständigkeit.
- Die einseitige Einleitung des Verfahrens durch die Philippinen war kein Missbrauch des Verfahrens.
- Es gab keinen unverzichtbaren Drittstaat, dessen Abwesenheit das Verfahren verhinderte.
- Die Erklärung über das Verhalten der Parteien im Südchinesischen Meer und andere Vereinbarungen schlossen den Rechtsweg nach UNCLOS nicht aus.
- Die Philippinen und China hatten ihre unterschiedlichen Positionen ausreichend ausgetauscht.
- Anschließend prüfte das Tribunal die fünfzehn Anträge einzeln.
Es bestätigte 2015, dass es über die Anträge 3, 4, 6, 7, 10, 11 und 13 entscheiden durfte. Für einige dieser Anträge galten zusätzliche Bedingungen, die im weiteren Verfahren berücksichtigt werden mussten.
Bei den Anträgen 1, 2, 5, 8, 9, 12 und 14 verschob das Tribunal die endgültige Entscheidung über seine Zuständigkeit. Die Zuständigkeitsfragen waren dort so eng mit den inhaltlichen Fragen verbunden, dass sie nicht sinnvoll vor der Hauptprüfung entschieden werden konnten.
Beim Antrag 15 verlangte das Tribunal eine genauere und engere Formulierung.
Was „Entscheidung zusammen mit der Hauptsache“ bedeutet
Dass das Tribunal seine Entscheidung über sieben Anträge vertagte, war weder eine Ablehnung noch eine Bestätigung.
Bei diesen Anträgen musste es zunächst beispielsweise klären,
- ob in einem bestimmten Gebiet überhaupt überlappende maritime Ansprüche bestehen konnten,
- welchen rechtlichen Status einzelne Merkmale hatten,
- in welcher Meereszone bestimmte chinesische Handlungen stattgefunden hatten,
- ob Tätigkeiten als militärische Aktivitäten einzuordnen waren,
- ob Ausnahmen nach Artikel 297 oder 298 UNCLOS eingriffen.
Erst mit diesen inhaltlichen Erkenntnissen ließ sich entscheiden, ob das Tribunal den jeweiligen Antrag behandeln durfte.
Die Zuständigkeitsentscheidung von 2015 öffnete deshalb den Weg zur Hauptsache, nahm den endgültigen Schiedsspruch aber nicht vorweg.
Die Zuständigkeitsentscheidung vom 29. Oktober 2015 war nur ein Zwischenstand: Für sieben Anträge bestätigte das Tribunal seine Zuständigkeit, bei sieben weiteren verband es die Zuständigkeitsfrage mit der Hauptsache; Antrag 15 musste präzisiert werden.
Wie die philippinische Presse auf die Zuständigkeitsentscheidung reagierte
Nach der Entscheidung vom 29. Oktober 2015 wurde der Ton in den philippinischen Medien deutlich selbstbewusster.
GMA News bezeichnete die Entscheidung als ersten rechtlichen Rückschlag für China und als Erfolg für die Philippinen. Der Bericht erläuterte zugleich, dass das Tribunal zunächst unmittelbar über sieben der fünfzehn Anträge entscheiden durfte.
Der Philippine Star sprach von einem Erfolg in der ersten Runde. In einem weiteren Bericht wurde Präsident Aquino mit der Einschätzung zitiert, die Herrschaft des Rechts habe sich als Ausgleich zwischen einem kleinen und einem großen Staat bewährt.
Die mediale Formel vom „ersten Sieg“ war zugespitzt, aber nicht vollständig irreführend: Das Tribunal hatte zentrale chinesische Einwände zurückgewiesen und bestätigt, dass Chinas Nichtteilnahme das Verfahren nicht stoppen konnte.
Seriöse Berichte wiesen jedoch darauf hin, dass noch keine Entscheidung über die inhaltliche Gültigkeit der Nine-Dash Line, die behaupteten historischen Rechte oder die einzelnen chinesischen Handlungen gefallen war. Auch die Mitteilung des Tribunals betonte ausdrücklich, dass die Entscheidung nur Zuständigkeit und Zulässigkeit betraf und noch keinen Teil der Hauptsache entschied.
Die Berichterstattung entwickelte damit eine klare Erzählung:
- 2013 war der Rechtsweg ein mutiger, aber unsicherer Schritt.
- 2015 hatte das Verfahren seine erste große Hürde genommen.
Der endgültige Ausgang blieb weiterhin offen.
Warum das Tribunal die chinesischen Einwände nicht vollständig übernahm
China hatte argumentiert, der Streit betreffe in Wahrheit territoriale Souveränität und maritime Grenzziehung.
Das Tribunal sah dies differenzierter. Ein Konflikt kann mehrere rechtliche Ebenen zugleich haben. Dass zwischen China und den Philippinen territoriale Streitigkeiten bestanden, bedeutete nicht automatisch, dass jede einzelne Frage über maritime Rechte ebenfalls eine Entscheidung über Souveränität erforderte.
So konnte das Tribunal beispielsweise prüfen, ob Scarborough Shoal nach Artikel 121 UNCLOS eine ausschließliche Wirtschaftszone erzeugen kann, ohne zu entscheiden, welchem Staat das Riff gehört.
Ebenso konnte der natürliche Status einer Niedrigwassererhebung bestimmt werden, ohne eine vollständige Seegrenze zwischen zwei Staaten zu ziehen.
Auch die 2002 vereinbarte Erklärung über das Verhalten der Parteien im Südchinesischen Meer schloss das Schiedsverfahren nach Auffassung des Tribunals nicht aus. Das Dokument betonte zwar Verhandlungen und friedliche Streitbeilegung, enthielt aber keinen eindeutigen Ausschluss der verpflichtenden Verfahren von UNCLOS.
China wies diese Auslegung zurück. Das chinesische Außenministerium erklärte die Zuständigkeitsentscheidung für unwirksam und blieb bei seiner Auffassung, das Tribunal habe keine Befugnis zur Behandlung des Falles.
Was der Rechtsweg den Philippinen ermöglichte
Das Verfahren veränderte die tatsächliche Lage auf See zunächst nicht. China blieb in den umstrittenen Gebieten präsent und erkannte das Tribunal nicht an.
Manila erreichte jedoch, dass zentrale chinesische Ansprüche und Handlungen in konkrete Rechtsfragen übersetzt wurden:
- Die Nine-Dash Line musste an den Regeln von UNCLOS gemessen werden.
- Behauptete historische Rechte mussten rechtlich eingeordnet werden.
- Der natürliche Status einzelner Riffe und Untiefen konnte untersucht werden.
- Chinesische Handlungen konnten anhand konkreter Pflichten aus UNCLOS geprüft werden.
- Die Unterschiede zwischen territorialer Souveränität, maritimen Rechten und tatsächlicher Kontrolle wurden sichtbar.
Für einen Staat, der China auf See nicht gleichwertig gegenüberstand, war dies ein Weg, zumindest einen Teil der Auseinandersetzung in ein regelgebundenes Verfahren zu überführen.
Was der Rechtsweg nicht leisten konnte
Auch ein erfolgreiches Verfahren konnte nicht alle Streitfragen beantworten.
Das Tribunal konnte nicht entscheiden,
- welchem Staat Scarborough Shoal gehört,
- wem die einzelnen Spratly-Inseln gehören,
- wo sämtliche Seegrenzen zwischen den beteiligten Staaten verlaufen,
- wie die tatsächliche Kontrolle auf See durchgesetzt werden sollte,
- wie der politische Konflikt dauerhaft gelöst werden kann.
Der Rechtsweg war deshalb weder eine vollständige Lösung des Konflikts noch ein Ersatz für Diplomatie.
Er konnte jedoch bestimmen, welche maritimen Rechte das Seerechtsübereinkommen zulässt und ob bestimmte staatliche Handlungen mit diesen Regeln vereinbar waren.
Brücke zum nächsten Teil
Mit der Entscheidung vom 29. Oktober 2015 war geklärt, dass das Tribunal einen wesentlichen Teil der philippinischen Anträge prüfen durfte. Offen war aber weiterhin, ob diese Anträge auch inhaltlich begründet waren.
Diese Antworten folgten am 12. Juli 2016 im endgültigen Schiedsspruch.
Als die Entscheidung veröffentlicht wurde, reagierten deshalb nicht nur die Philippinen und China. Auch die Staaten, die das Verfahren beobachtet hatten, mussten den Schiedsspruch politisch, rechtlich und mit Blick auf ihre eigenen maritimen Interessen einordnen.
Im nächsten Teil geht es darum,
- was das Tribunal über die Nine-Dash Line und historische Rechte entschied,
- welchen Status es den untersuchten Riffen und anderen Merkmalen gab,
- wie es chinesische Handlungen gegenüber Fischern und philippinischen Rechten bewertete,
- wie Politik und Presse auf den Philippinen und in den Beobachterstaaten reagierten,
- und welche Fragen auch nach dem endgültigen Schiedsspruch ausdrücklich offenblieben.
Kurz erklärt
Anhang VII
Teil des UN-Seerechtsübereinkommens, der die Bildung und das Verfahren eines Schiedsgerichts für einen konkreten Streit regelt.
Schiedsgericht
Ein für einen bestimmten Streit gebildetes Tribunal. Im Verfahren zwischen den Philippinen und China bestand es aus fünf Mitgliedern.
Ständiger Schiedshof
Der Permanent Court of Arbitration in Den Haag. Er unterstützte das Verfahren als Register und übernahm administrative Aufgaben, traf aber nicht selbst die inhaltlichen Entscheidungen.
Zuständigkeit
Die rechtliche Befugnis eines Gerichts oder Tribunals, einen bestimmten Antrag zu prüfen.
Zulässigkeit
Die Frage, ob ein Antrag in seiner konkreten Form und unter den gegebenen Umständen behandelt werden kann.
Hauptsache
Die inhaltliche Prüfung, ob ein Antrag tatsächlich und rechtlich begründet ist.
Nichtteilnahme
Die Entscheidung einer Partei, nicht am Verfahren mitzuwirken. Nach Anhang VII UNCLOS beendet dies das Verfahren nicht automatisch.
Quellen und weiterführende Dokumente
United Nations Convention on the Law of the Sea: Teil XV
United Nations Convention on the Law of the Sea: Anhang VII
Permanent Court of Arbitration: The South China Sea Arbitration – Case Page
China: Position Paper on the Matter of Jurisdiction, 7. Dezember 2014
Albert del Rosario: Erklärung zur Anhörung über Zuständigkeit und Zulässigkeit, 7. Juli 2015
Albert del Rosario: Schlussbemerkungen bei der Hauptsacheanhörung, November 2015
GMA News: International tribunal takes jurisdiction of PH case versus China, 29. Oktober 2015
Philippine Star: Tribunal sides with Philippines in initial round vs China, 29. Oktober 2015
Philippine Star: Kommentar zur Einleitung des Verfahrens, 27. Januar 2013Philippine Star / The Freeman: Editorial zu möglichen chinesischen Reaktionen, 1. Februar 2013
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Übersicht
► Klajoo-Themenserie zur West Philippine Sea und zum Südchinesischen Meer in 11 Teilen
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